Atos administrativos: elementos e atributos

Victor Augusto — Fri, 28 Jul 2017 01:46:30 +0000

Atos administrativos são atos jurídicos que expressam a manifestação de vontade do Estado e suas entidades.

A manifestação de vontade pode traduzir-se de modo direto ou indireto, por meio de movimentação física do corpo humano ou por instrumentos. Assim, quando uma petição recebe o carimbo de um instrumento, no protocolo de uma repartição pública, existe manifestação indireta de vontade. (JUSTEN FILHO, 2014, p. 384).

De forma semelhante à estrutura genérica dos fatos jurídicos, fala-se em fato administrativo em sentido estrito quando se verifica um fato com repercussão e relevância administrativa, mas que não decorre de manifestação de vontade.

Administrativistas como Di Pietro (2014) ainda mencionam os chamados “fatos da Administração”, que seriam o que não produzem efeitos jurídicos.

Uma definição final é disputada na doutrina, mas comumente apresenta elementos subjetivos (a emanação pelo Estado ou entidades públicas) e objetivos (exercício de uma função administrativa e a inabalável finalidade pública).

Com esses elementos, pode-se definir o ato administrativo como a declaração do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurídicos imediatos, com observância da lei, sob regime jurídico de direito público e sujeita a controle pelo Poder Judiciário. (DI PIETRO, 2014, p. 205).

Frise-se que os atos administrativos visam à produção de um efeito jurídico, diferindo de atos meramente materiais (os que promovem a simples execução de uma determinação, como a demolição de um prédio), atos opinativos (como pareceres) e atos enunciativos (que apenas declaram uma situação fática ou posição jurídica, como informações ou atestados).

Por outro lado, a doutrina diverge sobre quais elementos (ou requisitos) compõem os atos administrativos, mas é comum o estudo daqueles direta ou indiretamente indicados na Lei da Ação Popular (Lei nº 4.717/65):

Art. 2º São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo anterior, nos casos de:
a) incompetência;
b) vício de forma;
c) ilegalidade do objeto;
d) inexistência dos motivos;
e) desvio de finalidade.

Competência

É a habilitação legal ou constitucional do sujeito para a prática do ato, o deferimento normativo para a regular adoção da conduta administrativa.

A competência é atribuída à função ou ao cargo. Identifica-se o ser humano ou os seres humanos titulares da competência por via indireta: é aquele ou são aqueles investidos de uma função ou de um cargo. (JUSTEN FILHO, 2014, p. 401).

Apesar de, em regra inderrogável e irrenunciável, a competência para a conduta pode ser delegada (ou seja, transferida para terceiro, sem que isso importe perda ou renúncia da competência originária) ou avocada (ou seja, atraída por autoridade de hierarquia superior).

Lei nº 9.784/99 (Processo administrativo federal):
Art. 11. A competência é irrenunciável e se exerce pelos órgãos administrativos a que foi atribuída como própria, salvo os casos de delegação e avocação legalmente admitidos.
Art. 12. Um órgão administrativo e seu titular poderão, se não houver impedimento legal, delegar parte da sua competência a outros órgãos ou titulares, ainda que estes não lhe sejam hierarquicamente subordinados, quando for conveniente, em razão de circunstâncias de índole técnica, social, econômica, jurídica ou territorial.

Objeto ou conteúdo

É o resultado fático esperado do ato. Em outras palavras, é a alteração na realidade que o ato almeja.

Objeto, também denominado por alguns autores de conteúdo, é a alteração no mundo jurídico que o ato administrativo se propõe a processar. Significa, como informa o próprio termo, o objetivo imediato da vontade exteriorizada pelo ato, a proposta, enfim, do agente que manifestou a vontade com vistas a determinado alvo. (CARVALHO FILHO, 2014, p. 110).

Forma

É o revestimento exterior da conduta administrativa. Comumente, atos administrativos possuem forma solene, com procedimento menos livre, diferente do direito privado.

A obediência à forma não significa, no entanto, que a Administração esteja sujeita a formas rígidas e sacramentais; o que se exige, a rigor, é que seja adotada, como regra, a forma escrita, para que tudo fique documentado e passível de verificação a todo momento; a não ser que a lei preveja expressamente determinada forma (como decreto, resolução, portaria etc.), a Administração pode praticar o ato pela forma que lhe parecer mais adequada. (DI PIETRO, 2014, p. 2017).

Motivo

É a circunstância fática que justifica ou determina a prática do ato. A verificação de certo cenário fático pode impor a realização de um correspectivo ato administrativo (existindo aí uma vinculação) ou permitir que, cob critério de conveniência e oportunidade, uma conduta seja adotada (caso de discricionariedade).

O motivo é a causa do ato administrativo. A finalidade é a consequência por ele visada. (JUSTEN FILHO, 2014, p. 406).

Diferente do motivo em si é a motivação, que é a explicitação, explicação ou exposição dos motivos que levaram à pratica do ato administrativo. A doutrina diverge sobre a obrigatoriedade de motivação como regra geral.

De qualquer forma, a explicitação da motivação vincula a Administração Pública. Havendo disparidade entre a motivação e o motivo, é possível vislumbrar vício no ato administrativo. Nesse contexto, é comum a invocação da teoria dos motivos determinantes, que determina a consonância entre a manifestação de vontade e os motivos indicados na mesma.

Finalidade

É interesse público inerente à conduta administrativa. O ato administrativo sempre visa finalisticamente ao atendimento de um interesse público.

Quando o ato é praticado por agente competente, mas com finalidade diversa, ocorre desvio de poder.

Atributos

Atributos ou características são peculiaridades distintas dos atos administrativos. Qualidades que lhes são atribuídos pelo mero fato de serem atos emanados dentro de um regime jurídico público.

Presunção de legitimidade e veracidade

Os atos administrativos possuem presunção relativa (juris tantum) de que foram emanados em acordo com a lei e que veiculam a verdade. Presume-se legal e verossímil o ato praticado até prova em contrário.

Efeito primordial dessa presunção é a inversão do ônus da prova.

Imperatividade

Os atos administrativos são fruto do poder de império do Estado e, como tal, podem impor obrigações unilateralmente. Se o ato não envolve a imposição de obrigações, naturalmente não se revestirá do atributo da imperatividade.

Autoexecutoriedade

Trata-se de atributo que permite a execução do ato administrativo independentemente de permissão ou intervenção judiciária. A Administração, assim, pode executar medidas jurídicas com poder coercitivo nos termos da lei.

Entretanto, nem todo ato é (ou precisa ser) autoexecutável. Di Pietro (2014) exemplifica que o atributo é inerente às condutas autoexecutáveis por força de lei (retenção de caução, apreensão de mercadorias) ou por força de circunstância urgente (demolição de prédio em ruína).

Referências

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. São Paulo: Atlas, 2014.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. São Paulo: Atlas, 2014.
JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo. São Paulo: RT, 2014.

elementos – Index Jurídico